lupa x
user

Místní referendum a územní plán

Místní referendum a územní plán

07.09.2020 , Aktualizováno 06.01.2021

PRO města a obce

Místní referendum a územní plán

V každé obci začnou dříve či později řešit otázku kapacity kanalizace

Nejedné obci se stalo, že do podoby jejího územního plánu výrazně zasáhlo místní referendum. Jeho prostřednictvím občané mohou do značné míry ovlivnit budoucí územní rozvoj obce a celkové její směřování. Pro zajímavost je možné projít si referenda, která se konala v jednotlivých obcích v předchozích letech – jejich databázi vede ministerstvo vnitra a zjistíte z ní nejen to, na jakou otázku se odpovídalo, ale také informaci o tom, jak všelidové hlasování dopadlo. V dnešním článku si proto řekneme více o tom, jak se soudy dívají na vzájemný vztah místního referenda a územního plánu.

Vývoj v judikatuře

Územní plánování je upraveno zákonem č. 183/2006 Sb., stavební zákon (dále jen „stavební zákon“). Místní referendum je regulováno prostřednictvím zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu (dále jen „zákon o místním referendu“). Územní plánování je procesem, v jehož průběhu se střetává přenesená a samostatná působnost obce. V rámci samostatné působnosti navíc obec nevystupuje ve stejném postavení jako např. při prodeji pozemků nebo nákupu kancelářských židlí (tj. v postavení obdobném právnickým osobám soukromého práva), ale má vrchnostenské postavení a rozhoduje mocenským aktem (opatřením obecné povahy – územním plánem) o právech a povinnostech jiných subjektů – občanů a podnikatelů, příp. i sousedních samospráv.

Územní plánování je specifický proces, v jehož rámci dochází k vyvažování mnoha různých zájmů, ať již veřejných nebo soukromých. K jeho průběhu se vyjadřují v odborných stanoviscích dotčené orgány a také vlastníci, kterým může územní plán silně zasáhnout do možnosti využívat nemovitosti (což také bývá jeden z nejčastějších důvodů, proč jsou územní plány nebo jejich změny rušeny soudy). Z principu tak není vhodné, aby jeho výsledek předurčilo místní referendum.

Zákon o místním referendu obsahuje v § 7 několik výluk – situací, ve kterých se referendum nesmí konat. Pro územní plánování se zdají být relevantní dvě z nich, a to tyto:

písm. d): jestliže by otázka položená v místním referendu byla v rozporu s právními předpisy nebo jestliže by rozhodnutí v místním referendu mohlo být v rozporu s právními předpisy,

písm. e) v případech, kdy se o položené otázce rozhoduje ve zvláštním řízení;

Přípustné místní referendum

Zdálo by se, že právě územní plánování je případem, kdy se o otázce rozhoduje ve zvláštním řízení. Přesto Ústavní soud již před několika lety (zdůrazňujeme, že se to týkalo právní úpravy starého stavebního zákona, kdy se územní plány nevydávaly jako opatření obecné povahy, ale jako obecně závazné vyhlášky) vyslovil názor, že konání místního referenda o územním plánu je obecně přípustné. Jednalo se o nález sp. zn. I. ÚS 101/05 ze dne 13.3.2007 o referendu v obci Vysoký Újezd. Mělo se rozhodovat o těchto otázkách:

„a) Souhlasíte s tím, aby zastupitelstvo obce Vysoký Újezd neschválilo nový návrh územního plánu, podle kterého by se zvýšil počet stávajících rodinných domů v obci o dalších cca 800 a z vesnice by se tak stalo maloměsto se všemi z toho plynoucími důsledky?

b) Souhlasíte s tím, aby zastupitelstvo obce Vysoký Újezd schválilo nový návrh územního plánu obce, kde v závazné části bude stanoveno, že budoucí investor výstavby (domy, golfový areál) uhradí náklady spojené se stavbou vodovodu a kanalizace (včetně čističky) pro stávající obec a tyto sítě budou vybudovány v 1. etapě – před zahájením stavby rodinných domů a golfového areálu?“

Ústavní soud bez bližšího vysvětlení dovodil, že: „Účelem místního referenda je umožnit občanům přímou správu veřejných věcí (čl. 21 odst. 1 Listiny) náležejících do samostatné působnosti obce (statutárního města) s výjimkami v zákoně o místním referendu uvedenými. Zákon o místním referendu v § 7 stanoví případy, kdy nelze místní referendum konat. Ve vztahu k posuzované věci je to v případech, kdy se o položené otázce rozhoduje ve zvláštním řízení [§ 7 písm. e) zákona o místním referendu]. Judikatura zaujala stanovisko, že uvedená výluka dopadá jen na případy, kdy zákon zakládá obci pravomoc rozhodovat o věci patřící do samostatné působnosti obce ve zvláštním řízení, tj. v řízení formálně upraveném procesním předpisem. Konání místního referenda však nemůže bránit skutečnosti, že určitá věc je či bude předmětem správního řízení konaného v přenesené působnosti (srov. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 58 Ca 23/2005, Sb. NSS 2005, 10: 853). Schvalování územně plánovací dokumentace je v podstatě rozhodováním zastupitelstva obce [§ 84 odst. 2 písm. b) zákona o obcích] v samostatné působnosti o záležitostech spojených s působností přenesenou. Územně plánovací dokumentace je totiž výsledkem procesu probíhajícího v přenesené působnosti obce a v samostatné působnosti je jen schvalována. Z uvedeného vyplývá, že pokud je územní plán ve stadiu návrhu, nebrání konání místního referenda ani § 7 písm. e) ani jiné ustanovení zákona o místním referendu.“

Později soudy dovodily, že referendum lze konat i tehdy, pokud je územní plán ve stadiu zadání, referendem však nelze vyvolat proces územního plánování. Naopak v situaci, kdy už proběhlo veřejné projednání a bylo rozhodnuto o námitkách, by se referendum nemělo konat o stejných otázkách, kterých se týkaly právě námitky (viz usnesení Krajského soudu v Praze, č. j. 50 A 1/2013 – 115 ze dne 30. 1. 2013).

Zmíněné rozhodnutí Ústavního soudu se zdá být dost nepromyšlené, resp. nepoužitelné za účinnosti stávajícího stavebního zákona. Jak jsme již uvedli, územní plánování nesmí být projevem žádné libovůle, obec si nemůže do územního plánu napsat to, co se jí prostě líbí nebo to, co by v něm rádi měli občané. Může v takové situaci referendum závazně určit, jaký bude výsledek celého procesu? Co když bude výsledek, schválený a vydaný územní plán, v rozporu s právními předpisy? Co když s ním nebudou souhlasit dotčené orgány? Co když bude zasahovat do veřejných zájmů? Co když bude zrušen soudem, protože nepřiměřeně zasáhl do práv a povinností vlastníků dotčených nemovitostí? Nevztahuje se tedy na místní referendum výluka podle § 7 písm. d) – rozpor s právními předpisy? Na to Ústavní soud již neodpověděl.

Nejvyšší správní osud a další rozhodování

Nejvyšší správní soud (dále jen „NSS“) potvrdil možnost konání referenda o územním plánu, přesto ale uvedl v jednom případu argumenty pro korekci bezbřehých zásahů do územních plánů. Šlo o územní plán obce Tlustice , kde mělo být na základě výsledku místního referenda zamezeno výstavbě krematoria pro domácí zvířata. Investor se bránil návrhem na zrušení přijatého územního plánu. Samotné referendum zpochybněno nebylo a obec tvrdila, že výsledek referenda je dostatečným důvodem pro změnu územního plánu.

V rozsudku NSS se mj. dočteme: „Podle § 49 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, je rozhodnutí v místním referendu pro zastupitelstvo obce a jeho orgány závazné. I zde však lze poukázat na zmíněný rozsudek č. j. Ars 1/2012–26, podle něhož výsledek místního referenda nemůže nahradit posouzení určitého záměru v režimu podle zvláštních zákonů, a smyslem konání referenda proto nemůže být nahrazení činnosti jiných orgánů, nýbrž pouze zjištění politického názoru občanů. Krajskému soudu nelze proto přisvědčit v závěru, že samotná existence závazného výsledku referenda je dostatečným podkladem pro změnu územního plánu tak, jak byla provedena, nehledě na to, že změna č. 2 zaměření referenda přesahuje. Závaznost výsledku místního referenda pro zastupitelstvo či jiné orgány obce znamená, že jeho výsledek musí zajistit či prosazovat způsobem souladným s právními předpisy.“

Veřejný zájem

Investor se bránil právě výše zmíněným zásahem do vlastnického práva a zpochybnil veřejný zájem na tom, aby v obci krematorium nebylo. K tomu NSS uvedl: „Je ale otázkou krajským soudem výslovně neřešenou, zda lze za veřejný zájem označit výsledek referenda, v němž občané vyjádřili svůj nesouhlas s umístěním provozovny, jejíž existence je v obecné rovině legální a možná i potřebná, neboť i s ostatky zvířat je třeba nějakým způsobem nakládat. Změna č. 2 okruh nežádoucích staveb rozšířila na krematoria a pohřbívání zvířat ze zájmových chovů včetně jejich kremace, přičemž, byť stěžovatel ve svém návrhu rovněž zdůraznil kategorii krematoria, fakticky ve vztahu k nim svou věcnou argumentaci nevedl. Podobná zařízení v zemi běžně existují a otázka emisí spojených s jejich provozem je pak otázkou souladu provozu s právními předpisy, tedy ve vztahu ke změně č. 2 je otázkou spadající do části omezující využití území ke stavbám přesahujícím zákonné limity. Na motivaci konání i výsledku referenda lze usuzovat z jemu předcházející petice občanů odrážející jejich etický postoj k zařízením provádějícím kremaci malých zvířat a nedůvěru k proklamovanému účelu kremace pouze malých zvířat. Pokud by podkladem veřejného zájmu byl negativní postoj k určitým stavbám, pak by zřejmě nikde nebylo možno umístit zařízení likvidující odpady, produkující energie, zajišťující dopravu, vězení, psychiatrické léčebny apod.“ (Rozsudek NSS č. j. 2 As 212/2015-27 ze dne 12. 1. 2016).

Z tohoto rozsudku dovozujeme, že přes to, že se konalo referendum, které obec zavázalo k tomu, aby územní plán měl určitou podobu, nemůže obec pouze s odkazem na referendum přijmout územní plán, který by byl v rozporu s právními předpisy.

Na závěr

Z judikatury vyplývá, že se obecně referenda mohou konat i ve věcech územního plánování. Podle našeho názoru soudy dosud málo zohlednily fakt, že územní plánování je proces, který je sice dokončen v samostatné působnosti, ale především jde o mocenské rozhodnutí, které je výsledkem složitého odborného procesu. Referendum do územního plánování výrazně zasahuje a výsledek nemusí být v souladu s právními předpisy. Obec tedy musí výsledek referenda respektovat, ale provádět ho smí pouze skrze právní nástroje, které má k dispozici, nikoli „hlava nehlava.“ Judikatura je bohužel komplikovaná a není jednotná. Proto není pro samosprávy snadnou situací, má-li do územního plánování zasáhnout referendum.

 

Mgr. Vendula Zahumenská, Ph. D., advokátní koncipientka Mgr. David Zahumenský, advokát

Komentáře

0 komentářů